关于规范部门履责砍掉审批壁垒
提高行政效率的调查研究
市编办政府科
2001年启动行政审批制度改革以来，我市先后进行了七轮行政审批制度改革，承担审批事项的部门由原来的54个减为36个，行政审批事项由1500项减至195项，精简比例为87%。在全省实现审批事项精简最多、保留最少，审批程序最少、时限最短、收费最低“五个最”。尤其是规范审批运行，推行了“两集中三到位三减少两提高”的“2332”与“再造审批流程，实施模板工程”改革，实现了审批事项集中统一办理，大大减少了程序、时限与费用。
目前，我市承担行政审批事项的部门履职情况如何，行政审批是否存在壁垒?特别是党的十八后，中央提出了加快转变政府职能深化行政审批制度改革的新要求，我市的行政审批效率是否适应经济社会发展的需要，百姓办事是否还存在不顺不方便的地方，是否真正全面构建起了公开、公正、高效、便民的行政服务体系。带着这些问题，我们深入到市行政服务中心、相关企业及社区进行了调查。同时，召开人大代表、政协委员座谈会，面对面地了解情况。通过调查研究，全面掌握了我市现阶段行政审批运行情况。
一、目前我市行政审批运行中存在的问题
目前，市直与中省直50个承担行政审批事项部门的 295项审批事项全部进驻市行政服务中心，实行统一集中办理，实现了阳光政务，办事效率比以往有了质的改变，但从调查的情况看，审批运行中仍存在着一些问题，群众办事有时仍觉得不够方便。问题主要表现在以下几方面：
（一）审批事项仍设置过多，不适应经济社会发展需要。改革后，虽然我市全口径保留了295项，在全省是最少的，但从促进经济社会发展的角度看，审批事项设置仍然过多，门槛过高；一些以“红头文件”设置的管理、登记、备案、年检、监制、认定、审定等形式的变相审批仍然存在；一些审批项目大项套小项，包含几个甚至十几个子项，申请人不好分辨。如像开办个够规模养鸡场这样的非政府投资项目，投资人根据自己对市场把握，选择投资方面，确定投资项目，自行筹集资金，不需政府投入1分钱，但必须经过政府发改部门立项审批，否则不得开办。再如成立公司审批，设立有限责任公司，最低注册资本10万元，设立股份有限责任公司，最低注册资本500万元，门槛过高，将一些想开公司创业、但资金有限的人挡在了门外，影响着经济发展。再如，变相审批仍然存在，这些审批事项往往是以服务类事项形式对外办理，虽然没有法律法规依据，但各部门以加强管理的名义，通过下发“红头文件”，要求申请人必须通过部门盖章才能办理；还有些备案项目，表面上是备案，但在办理过程中，往往将后事行为变成了事前行为，不先报送备案材料，就不得办理。再如，像交通运输项目的审批，一大项中含有出租车、大中小型货车、客车等各个小的运输项目审批，项目混在一起，不好分清。过多设置的审批事项，如同道道障碍，制约着经济社会的发展。
（二）审批仍然不够规范，效率不高。实施“两集中三到位三减少两提高”“2332”与“再造审批流程，推行模板工程”改革后，我们将所有审批事项集中到市行政服务中心，实行集中统一办理，并且制定了规范标准的流程模板，规范了审批，减少了程序、时限与费用。但调查中发现，审批运行仍没规范到位：一是擅自突破规定设置多余前置要件。比如央视报道的小周办理个人因私护照审批事宜，法律规定申请人只需提供身份证和户口本及复印件即可，小周老家的公安局却要求提供：无犯罪证明、公司在职证明、公司营业执照、公司外派人员资格证明、本地身份证。这五张证明就是没有按法律规定多增设的前置要件；二是同一审批事项不同环节要求重复上报要件。如办理房产开发项目审批，在涉及规划、国土、建设、房产等部门的审批环节中，存在严重的重复报件问题，前后7次重复要求提供项目立项核准批件；三是审批流程复杂，有些审批事项涉及部门科室之间、部门与部门之间衔接手续繁琐、流转复杂，审批资源信息不共享。如规划局在办理建设项目审批过程中，涉及本部门的三个科室，还涉及发改、规划、国土、建设、房产等部门，流程比较复杂，申请人需在各个科室与各部门之间来回跑，办理不方便，影响效率。
（三）审批后续监管仍有待强化。我市经过前后七轮改革，建立健全了行政审批监督管理机制，对审批运行实施了有效监督管理，但调查中发现，个别监管仍然缺失，个别违反规定进行审批的行为依然存在。一是一次性告知制度执行不到位，存在着申请人多次跑冤枉路的问题。如一项审批事项涉及5个要件，申请人前来办理时，办理人应该一次性告知其办理需提供的哪5个要件，但有时办理人只是告知其中一个或几个，当下次申请人前来办理时，又告知申请人缺少其它要件，要求申请人提供全了之后再来办理，让申请人反复跑路，不仅耽误时间，而且让申请人产生了不满情绪，社会影响非常不好。二是部门监管不到位。改革后，我市承担行政审批的各个部门都相应地建设起了各项规章制度，但在落实相关责任时，往往是不能一一对应到位，对审批中出现的违规行为，追责往往是走过程，现象动嘴说了，处理草草了事，不动真格的。三是监管长效机制需进一步加强。监管不是一朝一夕的事，必须坚持长抓不懈。目前看，监督机制建立之后，执行上下功夫仍然不够，没有将重点监管与定期监管、个别监管与集中治理有机地结合起来，尤其是纪检监察等部门监督作用发挥得还不够，对审批中不作为、乱作为和慢作为处罚力度不够，仍需加强制度的约束力
二、存在问题的主要原因
自2001年启动，我国行政审批制度改革已走过了近13年的历程，但目前，改革仍存在着这样或那样的问题，就我市行政审批制度改革而言，主要原因有以下几方面：
（一）思想观念转变不到位，制约着改革的进一步深化。深化行政审批制度改革，其实质是规范政府对经济社会的管理，解决的是政府该管什么，不该管什么，该怎么管，管到什么程度的问题。在计划经济体制下政府的管理是全方位的，主要体现一个“管”字，而在市场经济体制下，要求政府的管理是有限的管理，体现的是“管与放”的有机结合，管好该管的事，将不该管的事放开，交由市场与社会管理，同时，要作好服务。要建立新的行政秩序，打造“小政府，大社会”的管理格局。“管与放”，不是简单的变化，它涉及到政府部门权力利益的调整，需要“革自己的命”，这势必牵涉到部门甚至是个人利益，砍掉某些审批，“油水部门”顿时变成“清水衙门”，直接损害到部门及某些人的切身利益。在这种情况下，让部门及个人马上转变思想观念，将手中的权力转变成服务，抛弃从审批中获得的利益，难度可想而知。因此，思想观念的不转变，很难趟过“深水区”，将改革推向纵深，目前审批改革中出现的放小不放大、明放暗不放、放虚不放实、放弊不放利、放内不放外的问题，就是思想观念没有转变的具体体现，它直接影响着改革的进一步发展。
（二）没有正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，影响着政府职能的转变。在计划经济体制下，我国传统的社会管理模式是由政府对一切社会事务“大包大揽”，政府是“全能政府”，一切全部归政府管理，这种管理模式严重阻碍着经济社会的快速发展。而市场经济体制下，就是要打破政府传统的管理模式，对政府职能进行重新定位，政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。尤其是地方政府要加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。目前，政府职能转变不到位，一个显著的标致就是政府仍然承担着大量应该由市场与社会管理的事务，政府“不该管的事管了，该管的事没管好”，这种越位与错位，直接造成市场体系不健全、社会组织不发达，市场、社会自治与管理能力完善不起来，作用较难发挥，其根本原因就是没有处理好政府与市场、政府与社会的关系。表现在审批上，就是政府仍然重审批轻服务，仍然不相信市场与社会的管理能力，本来可以通过市场机制有效调节的经济活动及社会组织可以承担的管理事务，仍设置了过多的行政审批，严重束缚着经济社会的发展。
（三）审批运行方式不适应时代发展需要，阻碍政府职能转变。每轮行政审批制度改革，我们都在规范行政审批运行方式上下了大力气，尤其是实施“两集中三到位三减少两提高”“2332”与“再造审批流程，推行模板工程”改革后，我们一改以往的审批运行方式，实行了集中统一办理。但就目前的审批运行方式仍然不能适应发展的需要。一是审批还不能做到一表到底，办理仍较麻烦。虽然审批采取了一口上报审批，但并没有做到一表到底，审批事项涉及到一个部门内部几个科室共同办理时，申请人仍需在科室之间来回跑路，本应在部门内部流转办理，但由于内部科室之间缺乏协调沟通机制，给办理人增加负担，也产生了不良社会影响。二是并联审批方式还没有建立起来，审批办理还不够方便。审批事项涉及到几个或更多部门办理时，本应由一个部门牵头负责建立起并联审批，来提高办事效率，但目前仍是各自为政，互不通气，你审批你的，我审批我的，有时还会出现条件相互前置的问题，严重影响着行政效率。三是审批流程不够优化，程序、时限过多，审批效率低下。按照转变政府深化行政审批制度改革的要求，要本着简化、简便、快捷的原则，优化审批流程设置，提高办事效率。但有的部门在审批程序的设置上，不按规定要求，随意多增程序，延长审批时限，增加了审批办理的难度，严重影响了办事效率。
三、适应发展需要规范部门履责提高行政效率
行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，如何规范部门履责，砍掉制约经济社会发展的壁垒，提高行政效率呢，以我们多年的工作实践，可以从以下几个方面进行探索，为转变政府职能趟出了一条可行之路。
（一）转变传统观念，为深化行政审批制度改革转变政府职能解开思想束缚。我们都知道，深化行政审批制度改革是政府的一场“自我革命”，是对政府工作部门职能定位和权力格局的再调整，是计划经济体制与市场经济体制两种不同管理理念的碰撞。冲破任何传统桎梏，推动新生事物的发展，首先要转变思想，突破传统观念的束缚。深化行政审批制度改革，其目的就是为了减少政府对经济社会不必要干预权，提高政府行政效率，打造公开透明、人民满意的服务型政府。最终要取消、削弱政府部门手中的权力，将其还给市场与社会，政府要彻底从过去重审批轻服务中解脱出来，增强社会主义市场经济意识。这就需要突破部门既得利益的束缚、削平山头，消除关卡，增强改革大局的意识；突破“官本位”思想的束缚，增强服务意识和人民公仆意识，使一些政府部门从以往乐于经营“行政审批权”这块“领地”走出来，作深化改革的推动者，作转变政府职能的践行者，作人民满意政府的创造者。
（二）大力精简行政审批事项，清除制约经济社会发展的障碍。深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口，怎么突破才能将转变政府职能落到实处呢，说到底是要清除那些制约经济社会发展的审批障碍，使百姓办事方便，让社会满意。那么如何来清理取消影响发展的审批事项呢?按照国务院及省政府的要求，一是要承接好国务院、省政府取消、下放、转移的行政审批事项。凡国务院、省政府决定取消的，一律取消、凡下放给地（市）的，要承接好、凡下放县（市）区的，一律下放不得截留；二是对各部门所有行政审批事项以及非行政审批事项但需通过部门盖章才能办理的各类事项进行全面清理，无法律、法规依据的审批事项一律取消，依据“红头文件”设定的审批事项一律取消；三是县（市）区政府主管部门具备审批条件的事项，一律下放；四是将性质、内容及流程相同（相近）或者关联性较强的行政审批项目，予以合并；五是对通过市场机制能够有效调节的经济活动事项，一律取消审批；六是对行业组织或中介机构能够自律管理，且不适合取消的行政审批项目，通过委托等方式交由具备条件的社会组织实施；七是对清理后保留、取消、下放、转移、合并的行政审批事项，制定行政审批目录，向社会公示，今后，对未列入审批目录的事项，一律不得再批；八是积极培育和发展社会组织，承办政府转移出来的社会事务。随着行政审批制度改革的逐步深化，政府要不断将大量技术类、服务类等事项交给社会管理，因此，必须加快培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社会服务类等社会组织，使其真正成为为社会提供服务、反映诉求、规范行为的主体，有效承接政府转移出来的相关事务。
（三）进一步规范行政审批运行行为，提高行政效率。大力精简行政审批事项之后，确保审批运行顺畅，规范审批行为是关键。如何规范行政审批行为，建立快捷高效的审批机制呢?一是继续推动完善行政审批集中办理机制。完善我市推行的“两集中三到位三减少两提高”改革，强力规范繁琐的审批环节、权责脱节的运行套路。将所有审批事项、各部门所有审批科及人员集中到市行政服务中心，将所有审批授权到位，在窗口实行统一集中办理；二是创新管理方式，逐步推行网上审批。加快建设网上办事大厅，推进市、县（区）、乡镇（街道）三级联网审批，制定网上审批的标准与规范，完善网上审批机制，可先行网上审批试点，并在一定时期内实现集中审批与网上审批的业务协同、并轨运行，条件成熟后，完全推开网上审批；三是建立并联审批制度，提高审批效率。对涉及多个部门、且有些条件存在互为前置、办理复杂、时间长、效率低的审批事项，明确由市行政服务中心牵头，按部门提交、一门受理、网上协调、会议议定、并联会办和超时问责的程序，建立并联审批制度，加速了项目审批进程，提高审批效率。四是积极推进政务公开，将审批置于阳光下运行。将行政审批目录对外公示，同时，优化审批流程，并将审批设定的依据、要件、程序、时限、收费标准等相关内容对外公开，向社会交底，实现政府明明白白办事。
（四）加强行政审批监督管理，将改革成果落到实处。要将改革成果落到实处，监管是保障。因此，要建立健全规章制度，约束审批权力，推动审批规范运行，实现行政审批的科学受控、高效管理。一是要加强社会监督。将保留、取消、下放、转移的审批事项目录、办理流程及文书表单，通过政府网站、政务大厅、新闻媒体等载体对外公示，广泛接受群众监督，同时，聘请社会监督员，开展行政审批的公开评议，切实提高审批服务质量；二是加强效能监督。充分发挥监察部门的效能监察作用，对行政审批事项清理、流程执行落实、审批方式改进等情况进行立项监察、动态监督，对不作为、乱作为、慢作为的违规、违纪行为涉及的相关部门和责任人员，依法依纪严肃处理；三是加强内部监督。健全部门审批首问负责制、服务承诺制、限时办结制、失职追究制、否定报备制、无偿代办制等制度，完善自律机制；加强市行政服务中心电子监察平台建设，强化电子监察职能，对行政审批项目从受理到办结的每个环节进行全程监督、问题回溯、责任倒查，实时纠正违规行为；四是加强联动监督。由市编委办公室负责统筹协调，市行政服务中心负责日常监管，实行日考勤、月考核、季评比、年总评制度；市直机关工委负责同“万人评百科”活动紧密结合，将执行审批流程情况作为考核的重要内容；市政府法制办负责依法审批的监督；市物价局负责审批收费的执法检查；市委市政府督办室负责对各联动管理部门履职情况的督办。