关于消化结构性超编工作的几点思考
绥化市编办监督科 赵增宇
消化结构性超编人员是一项重要而又艰巨的工作任务，涉及面广，情况复杂。如果做好这项工作，既关系到我市能否如期完成中编办、省编办要求消化结构性超编人员任务目标，又关系到未来编制工作的开展。为此，结合目前管理实际，就我市及下属十个县（市、区）党政机关、事业单位结构性超编人员情况、产生超编的原因及消化超编人员对策方面，进行了充分的调研，思考，论证。现就我市机关事业单位消化超编人员谈以下几点思考。
一、我市机关事业单位超编基本情况
通过深入调查和了解，由于历史性和政策性等客观原因，以及工作不到位等主管因素，各地在机构编制工作上都不同程度的存在着结构性超编的问题，尤其是县级，现象比较普遍。部分县的结构性超编问题还比较突出，致使一些部门和单位存在“有事没人干，有人没事干，有事干不好”等现象。比如青冈县，共有机关单位60个，超编单位32个，占53%，事业单位296个，超编单位32个，占11%。
二、导致我市机关事业单位超编的原因
（一）历次机构改革遗留问题引起超编。我国从改革开放以来，经历了几次机构改革，每次机构改革都有精简机构、削减人员编制的硬性任务，削减编制容易，但人员削减和分流难，从而造成超编现象。由于机构整合、政策调整等因素，导致人员分流及安置时产生超编问题。青冈县1996年县委县政府给公、检、法、司机关定事业编委261名（其中公安局221名、法院10名、检察院10名、司法局20名）。2001年县直直管机构改革时，由于精减人员压力大，经县常委会、县编委会研究定了201个自定编制用于行政机关。2007年上述462个县自定事业编制省里不予承认。占自定事业编制人员按行政超编人员对待。当时，青冈县有离退休干部工作人员编制118名，数额偏大。当年由于省编制政策调整将118名编制取消，人员又超了68人。由于以上原因，青冈县行政超编人员在2007年时新增加了530人。
（二）有些事业单位职能增加引起超编。地方公益事业大多保持着持续增长的态势，原核定的编制总额早已落后于快速发展的实际需要。个别事业单位职能加强，所需人员相应增多，但编制没有增加。如绥化市医院是九十年代初省编委核定的编制，现在市医院已改址新建，床位比当时翻了几番，在这种情况下，当时核定的编制数已经远远不能满足现在需要的编制数；道路运输管理站、公路管理站因管理的车辆和公路增加较多，也需按职能任务重新核增编制。教育系统编制更是亟需调整增加。近年来，随着经济社会发展需要，新设立了一些事业单位，所需编制只能在事业编制总量内调剂，而所需人员多数又是从教育卫生部门调转的，教育卫生编制又不可挪用，这也是造成结构性超编的重要原因。
（三）审批与监管力度不平衡造成的结构性超编。特别在县一级机构编制部门，比较重视机构的撤并、分设，编制的精简、压缩，职能的增加、减少，工作往往停留在决策过程中的报批工作。加之有些单位、部门对机构编制工作的重要性认识不足，无视单位“三定”方案的严肃性，片面强调本部门、本单位的重要性和各种困难，尤其是大系统、大单位，违背编制实名制管理，编制与人员岗位不对应，系统内部人员借调使用混乱，随意雇佣临时人员等等。
（四）干部调配引起超编。实职领导到龄“改非”、“退二线”，虽然不上岗但却占编，而所在部门单位人员编制已满造成新超编。
三、消化超编人员的对策和建议
以上种种原因，造成结构性超编现状的存在。为确保财政供养人员只减不增，严控机关事业机构编制限额，积极采取“总量控制、盘活存量、动态调整、化化配置”的办法，巧做机构编制“加减法”，多途径盘活现有事业编制资源，将有限的机构编制资源用在刀刃上，确保“编尽其用”。各地主要采取以下措施进行消化：
（一）改善结构、调整余缺。工作任务增加的部门，所需编制主要通过在同一层级内部整合和调剂解决，特别要注意从职能已经变化和工作任务减少的部门调剂。超编、满编的部门要制定减员计划，采取先出后进和利用自然减员消化等方式，逐步把人员规模控制到核定的编制以内。对撤销的机构，核销其编制；对整合的机构，重新核定编制；对部分存在大量空余编制的单位，收回部分编制；因承担阶段性中心工作或重点工作所增加的编制，其工作任务已经完成且有空余编制的，其剩余编制予以收回，剩余人员可连人带编划转调剂；对只能萎缩和弱化的单位，编制只减不增；经费自筹的事业单位收回空余的编制。机构编制部门将收回的编制作为储备编制，根据工作需要可向只能增加的单位调剂使用，重点向职能增加较多的和涉民利益大的基层部门倾斜，确保全市编制总量负增长的同时满足经济社会发展的需要。
（二）落实政策，自然减员。联合组织、人社部门对已达到退休年龄的人员严格执行到龄退休政策，必须及时办理到龄退休人员的减员手续；按公务员退休的规定对工龄满三十年尚未达到退休年龄的人员自愿要求退休的经组织批准予以办理退休手续；对因病、伤残不能正常工作、丧失工作能力的人员，由主管部门向组织、人社部门提出建议，组织、人社部门要加强人员管理，及时办理病退手续；鼓励动员符合条件人员办理提前退休手续，合理消化超编人员。
（三）多管齐下，分流人员。鼓励行政在职人员向有空编的参照公务员法管理的事业单位流动；配备到事业单位，仍然占党政群行政编制的领导干部要及时办理人事、编制调整手续。鼓励和支持善于经营、敢于创新的机关工作人员到事业、企业发挥专长创办、领办经济实体，在社会大市场中建功立业、施展才华，畅通“出口”，减缓超编压力。
（四）教育编制，动态管理。教育编制总量控制，动态管理。在总量内引进人员、调整结构、优化队伍，注重总量管理与调整结构相结合，有效化解结构性超编矛盾，满足教师队伍建设的要求。根据教育事业发展规划、生源变化和学校布局调整等变化、教师自然减员和班级数变化情况适时合理核定和调整教职工编制，引导教师资源合理配置。
（五）部门联动，强化监管。按照中央、省的要求，充分利用机构编制核查契机，全面清理“吃空饷”人员，确保财政资金的有效利用和机构编制的严肃性。对在编不在岗人员在规定时间内不能归岗的，按法定程序在规定时间内予以清退病收回编制；对已辞职或辞退人员自辞职或辞退批准之日起办理减编手续；对干部调离后继续在原单位领取工资的要按编制关系、工资关系随行政关系走的原则尽快办理好编制、工资手续，原单位要立即停止工资发放；对已到退休年龄仍未办理退休手续的要按有关规定办理减编手续。
（六）实行人员结构化管理、严控临时聘用人员。实行人员结构管理，是加强和改进机构编制管理，推进事业单位分类改革的一项基础性工作，按照“因事定编，统一规范，精简高效”原则，科学核定人员编制结构比例，促进人才资源的合理陪住，防止人员的结构性超编和人才资源的浪费，逐步达到优化结构，精简冗员，规范管理的目的。
事业单位凡已有行业编制标准的，依照行业标准规定的人员结构进行核定和管理，目前上没有编制标准的，参照性质、任务相近单位的标准核定，或由机构编制部门根据事业单位所属行业性质，核定结构比例，进行管理。机关事业单位根据机构编制部门确定的比例标准对现有人员根据职责任务进行分类，报机构编制部门审核备案。各单位补充工作人员不得突破人员编制结构比例，对出现结构性超编的单位，要通过自然减员、转岗、分流等方式使人员编制控制在规定的结构比例内。
严禁随意聘请临时工作人员，严格控制机关事业单位临聘人员使用范围，防止随意编外用人造成变相超编和变相增加财政供养人员现象。临时工作人员只限于从事事业单位的技术性、服务性、辅助性事务工作岗位，不得从事行政管理、行政执法等工作。凡可以通过政府购买服务等社会化手段解决的工作事项，原则上不再使用临聘人员。
四、强化监督制约机制
消化结构性超编，不但要采取相应的措施方法，更要强化监督制约机制。要加强对消化超编人员工作的规范化管理，建立有效的制约和监督机制。机构编制部门应将超编单位逐一造册登记，一律不予办理进编手续，同时实行动态管理，对各种自然减员人员进行详细记录。上级编办应对消化超编工作进行专项督查，年初对各县超编情况进行摸底，年终进行核对检查，对已消化超编的单位，强化监督管理，防止消化超编单位成果反弹。
消化超编人员，是机构编制管理的临时措施，可以立竿见影地减少人员总量。我们要立足新一轮改革的契机，切实把消化超编人员工作部署好、落实好。但是，严格控制机构编制是一项长期的任务，必须依靠经常性监督检查，才能保证政令畅通，管理有效。