8月31日至9月4日，“城市管理与城市执法体制改革专题培训班”在京举办，全国近300名地级市以上城市的城管局长参加培训。培训班上，黑龙江省佳木斯市机构编制办公室主任高志军应邀介绍了该市推进城市综合执法体制改革的工作情况。现将他的讲稿略做删改，基本保持原汁原味，供大家参考。
近年来，随着我国城镇化快速发展，城市规模不断扩大，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切。对此，佳木斯市率先开展城管综合执法试点工作，不断加大探索步伐，按照中央有关文件的要求，吸收安徽省合肥市、浙江省义乌市、江苏省昆山市的城市管理体制改革的先进经验，将城管综合执法体制改革作为解决城市管理顽疾的一剂良药，将城管执法体制改革的突破口放在探索大城管体制的分级管理模式上，重点做好深化城管综合执法体制改革这篇大文章，全力打好城市治理攻坚战。
2015年初，佳木斯市开始新一轮城市管理体制改革，针对管理体制不顺、职责边界不清、管理粗放、执法行为不规范等问题导致的多头执法、重复执法，行政执法主体不合法，事业单位违法违规执法现象，在全面推行综合执法、基层执法和一级执法上进行了大胆探索。在市、区两级，分别成立了城市管理综合执法局，列入政府序列，进一步明确了市城管局与区城管局，市城管局与其他职能局之间的职责权限，市级城市管理执法部门保留管理权33项、执法权12项；区级城市管理执法部门保留管理权13项、执法权13项。制定了城管工作的管理和执法标准，规范了行政行为。
主要做法
一、理顺体制，夯实综合执法基础
佳木斯市委、市政府把理顺管理体制作为推进综合执法体制改革的先手棋，从机构设置、执法主体两方面进行规范，实现了城管执法工作的合法性、规范性。
一是将执法机构纳入政府序列，提升了工作站位。城区作为管理社会服务群众的基层政府，直接面对群众。随着基层管理职能的增强，执法权的增加，管理、执法任务将更加繁重，管理服务的质量直接影响着党群关系、经济发展环境的改善和便民利民的服务质量。基于此，为保障综合执法工作高效开展，佳木斯市委、市政府实行管理和执法一体制，以政府机构改革为契机，在市级设立了城市管理行政执法局，列入市政府序列；同时，在城区新增设政府部门，成立了城市管理综合执法局，列入区政府序列，提升了城管工作站位和执法权威。
二是明确行政执法主体，规范了执法行为。推进城管综合执法改革，必须要坚持依法行政这一总原则。佳木斯市委、市政府按照“规范执法主体，除有合法性依据外，不得擅自将行政执法职能授权或者委托事业单位行使”的要求，以在各城区组建城市管理行政执法局为契机，将各城区原来由事业单位性质的区城市管理行政执法分局行使的管理权、执法权等职责划入新成立的行政序列的区城市管理综合执法局，为执法人员颁发了执法证书，解决了以往存在的行政执法主体不合理、不合法的问题。并将各区城市管理行政执法分局（事业单位）更名为城市管理服务大队协助区城市管理综合执法局开展辅助性工作。
二、厘清边界，推进市区两级城管职责归位
为解决行政执法中存在的“权在部门、事在基层”，市区责权利不统一这一问题，破解市区两级权界不清、责任不清，“有利的事争着管，无利的事不愿管”这一难题，2015年以来，佳木斯市委、市政府以建立权责清单和向城区放权为契机，对市区两级政府部门的“三定”规定进行了重新界定，既划定了城管局与其他建口部门的权力边界，又明晰了市区两级政府权力底数，划清了市区两级政府的职责边线，划定了防止市区两级重复使用权力的“红线”，规范了城管权力的运行，按照属地管理、权责一致的原则，佳木斯市委、市政府确定了市、区两级城市管理部门的职责分工，为稳步推进城管综合执法体制改革创造了条件。
一是在横向上，划清了市级城管部门与其他职能部门的职责边界。佳木斯市委、市政府明确了各部门的执法权限和范围，坚持“注重实际、量力而行、有限集中、便于操作”的原则，具体是实行“三个集中”，有限综合执法权，即在城市管理工作中，将市政府各职能部门在街头、路面上行使的执法权进行集中；将市政府各职能部门专业性、业务性不强的执法权进行集中；将市政府各职能部门在室外行使的执法权进行集中。佳木斯市通过将不同部门下设职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍，集中行使执法权，实现了有序执法，大幅减少了市县（区）执法队伍种类，以往的“你方唱罢我登场”、“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”、“街路清扫与绿带、绿地清扫不同步，职责不清，几家推诿扯皮”、“园林植树、市政维修道路产生垃圾与环卫部门相互指责”等现象从根本上得到了解决。城市管理环境和经济发展环境进一步优化，促进了社会和谐稳定，助推了地方经济发展。
二是在纵向上，划清了市、区两级城管部门职责。在市级层面，佳木斯市委、市政府将能由区级城市管理部门行使的职权全部下放，高质量完成了清理规范行政职权和建立权力清单工作，厘清了市级行政职权底数，推动了城市管理重心、执法重心向基层下移，促进了市政府部门由以往的重管理向重服务转变，由重事前审批向重事中事后监管转变，明确了市级城市管理执法部门作为全市城市管理指挥机关，主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处，即负责“重点类、跨区域类”管理、执法工作，当好“裁判员”。在区级层面，各城区通过承接市直相关部门下放的26项城管执法权，实现了县区同权、责权利相统一，实现了执法重心下移和基层执法。明确了区级城市管理部门强化落实属地原则，主要负责量多、面广，涉及市民生产生活较多的城市管理、执法工作，突出体现了基层执法，当好“运动员”。佳木斯市通过划清市、区两级城管执法职责，合理划分城市管理事权，明确市、区两级城市管理部门主体责任，打破了上级城管部门“看不见却管得着”，区级城管部门“看得见却管不着”的窘境，基层“天大的责任，芝麻大的权力”的局面得到了极大的改善，区级城管部门就近就便，看得见、方便管的优势得以充分发挥，管理效能大幅度提升，避免了重复执法现象的发生。为推动执法事项属地化管理，实现市、区均是“一级执法”和城市管理执法工作全覆盖奠定了基础。
三、注重实际，实行市区两级综合执法
在推进综合执法上，佳木斯市委、市政府在明确市区两级城管职责的基础上，对执法重点、执法内容等进行了明确，避免出现监管不到位的问题。
一是明确执法重点，完善管理体制。佳木斯市委、市政府将有限集中综合执法的重点放在了与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域上，本着先重点再逐步拓展至其他领域的原则，建立健全了以城市良性运行为核心，规划、建设、管理一体化的行政管理体制，强化了城市管理和执法工作。
二是整合执法内容，推行市区两级综合执法。在市级层面，通过撤并整合，实施综合执法。2015年，根据形势发展需要，佳木斯市委、市政府在整合规划、工商、环保、公安、建设、交通、市容等7个职能局相关职责，实行“7+1”综合执法模式的基础上，又将改变绿化规划、绿化用地使用性质审批等5项审批职责；将市城乡建设局行使的有关市政、园林管理等10项审批权、处罚权；将市民政局街路指示牌、门牌安装维护的管理职责；将园林风景区管理处和市政设施管理处的隶属关系由城乡建设局调整至城管综合执法局管理；将各区政府负责的市区28条主要街路环境卫生工作管理职责全部划入市城市管理行政执法局，在市级层面实行了城市管理大综合执法。实现了“用一个大盖帽管起来了过去几个大盖帽管的事”。在区级层面，通过组建机构，实施综合执法。按照“清理整顿和整合执法队伍，相对集中执法，减少行政执法层级，推进跨部门、跨行业综合执法”的原则，佳木斯市委、市政府在各城区组建了城市管理综合执法局，将市城市管理行政执法局下放的职权及各城区原来由市容环境卫生监察大队行使的城市环境卫生、市容市貌，规划、环保等部门的执法职责及各区其它相关部门行使的执法职责进行整合，全部纳入新组建的城市管理综合执法局，实行综合执法。同时，又在各城区组建了物业办、城市管理服务大队等事业管理机构，配合行政机关开展相关辅助性工作，着力解决由于行政编制不足影响基层执法工作开展的问题。
四、建立标准，规范城管综合执法
随着佳木斯市城市管理内容不断增加，管理职能高度整合，一些现有的城管执法工作中存在的执法行为不规范、执法标准不统一等问题也逐渐显现出来，在一定程度上弱化了城管综合执法体制改革成果。基于此，佳木斯市坚持以管理标准化促权力运行规范化为目标，突出问题导向，坚持规范可控，积极借鉴ISO9000质量管理认证体系理念，在全国率先开展了行政职权标准化流程管理工作，通过对现有的城市管理执法标准进行统一，对执法流程进行优化，对自由裁量幅度进行压缩，实现了程序的规范性和处罚的合理性，进一步夯实了城管综合执法体制改革基础。
一是完善制度体系，统一执法标准。佳木斯市委、市政府在制定并公开市城市管理综合执法局行政管理手册和行政职权流程手册的基础上，在城管系统内部，又制定并完善了《城管行政职权运行规定》，明确了具体的部门工作职责、权力清单和责任清单、核审项目流程、管理考核办法、执法流程及执法依据。城管部门内部工作人员可以了解本部门的架构，理解部门管理体系中各级、各岗位的职责、权限和应遵循的规范。通过制定规范、操作性强的规章制度，公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程以及问责机制，确保了城市管理执法有统一的标准，统一格式，使城管系统各项工作有目标、有程序、可量化、可追溯、可控制。
二是抓好“七个关键环节”，规范执法流程。佳木斯市委、市政府重点抓好城管审批工作中的法律依据、前置件目录、职权流程、流程传递单、表单、形象描述、完成时限7个关键环节。在法律依据界定上，重点写明设立依据，流程的程序依据，法律依据主要包括法律法规、规章及规范性文件；在精简前置件上，重点是对没有法律法规依据的前置件一律取消；在职权流程上，重点是按照规范、高效、便民的要求制定审批流程，科学确定办事步骤、环节及时限；在制定审批传递单上，重点是实时记录审批运行路径、效率，形成全程环节运行记录，便于追责；在规范表单上，重点是制定简明实用的表单，取消与审批项目无关的填报内容；在形象描述上，重点对流程中每个环节进行形象的描述，让服务对象全过程一目了然；在办结时限上，通过对城管执法流程的规范，最大限度精简办结时限，提高行政效率。目前，城管执法审批的前置件、流程环节、审批时限分别减少50%、14%和60%。
在城管执法工作中，佳木斯市委、市政府通过开展行政职权运行流程标准化工作，实现了城管执法的3个规范和3个到位，即规范了城管执法主体，执法责任落实到位；规范了城管执法文书，执法依据保障到位；规范了城管执法流程，法律执行到位。同时，佳木斯市委、市政府还强化了城管考核机制和长效管理机制，建立了随机抽查工作新机制，编制了随机抽查事项清单和执法人员名录库，完善了追责体系，切实解决了在执法监督检查过程中存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题，实现了过程可管、风险可控、证据可查、责任可究，提升了执法效率，为深入开展城管综合执法体制改革，为全面依法行政奠定了坚实的基础。
五、实行网格化管理，提升了城管执法的整体效能
佳木斯市积极探索城市管理与社区管理相结合的途径，率先推行了“城管进社区”的新型城管模式，实行网格化精细管理，有力提升了城市管理和服务水平。
一是开展“城管进社区”工作。佳木斯市以社区为单位，向全市74个社区分别派驻1名城管队员，成立了18个城管工作站和74个城管执法工作岗，统一制作了“城管社区执法岗”灯箱，安装在各社区醒目位置，推动了执法工作前移。向社区居民大力宣传城管法律知识，并将社区城管岗工作人员的姓名、联系方式、工作职责、审批许可事项、工作流程等全面向社区居民进行公示，使居民知晓“城管进社区”工作，引导居民自觉参与到社区城管工作中来。城管队员与社区居民零距离接触，及时化解矛盾，解决了一些长期困扰居民的热点、难点问题，提升了群众对城管工作的满意度。
二是全面实行网格化精细管理。每4个社区为一个网格，将全市74个社区划分为18个城市管理网格，以城管工作站为网格中心开展工作。推进了综合执法重心下移，执法人员与社区、物业管理人员一同开展小区综合巡查整治；环卫清扫保洁实行三级管理，大队长包片、队长包路、清扫员、驾驶员包段，将作业保洁任务层层落实；园林绿化、道路维修重新制定标准，严格控制工作流程，将责任落实到具体人头。日常工作强化“见员率”，做到了即能坚持日常管理巡查、全面掌控，又能对突发紧急任务快速反应及时处理，达到了二者兼顾、分工明确、相互配合，提升了综合管理执法整体效能。
三是建立健全了工作机制。建立了台账制度，将需要解决的事项逐一建立台帐，对已解决的事项实行“销号”制；建立了监督检查机制，实行城管工作站与其所在的社区党工委双重管理，城管工作站负责业务指导，社区党工委负责社区城管工作岗的日常管理；建立了考核奖惩机制，通过日常考核、每月综合考核、年度绩效考核，将考核情况与工作人员的评先评优奖惩挂钩，不断提高城管人员的工作热情和群众参与城管工作的热情。
通过实行网格化管理，推进了城管工作与社区的深度融合，促进了执法与管理资源的有机结合，从而实现管理到服务的转变，被动到主动的转变，条块到整体的转变，既强化了城管工作互动、互联、互助的效应，又增强了广大群众依法办事的观念，提升了城管综合执法工作整体效能。
六、强化保障，推动综合执法体制改革可持续发展
城管综合执法体制改革是一项系统工程，涉及诸多领域，需要方方面面共同配合，更需要强有力的机制来保障。
一是科学配置执法力量，强化编制人员保障。为确保基层执法部门承接好市级下放的执法权，更好地开展综合执法工作，佳木斯市委、市政府以向城区放权，下放编制人员为契机，坚持编随事走、人随编走的原则，将市级执法部门的编制人员特别是专业性、业务性较强的执法部门编制人员下放到城区，推动执法力量向基层倾斜，向各区城管综合执法局调剂行政编制近百名，并将204名城管执法工作人员充实到各城区综合执法局，将原有4个城管执法分局更名为城市综合管理大队作为城管综合执法局的下设机构，目前各个城区综合执法局工作人员达到了680余人，其中执法人员560余人，为实施城管综合执法提供了坚实的编制和人员保障。
二是加大资金投入力度，建立经费保障机制。按照事权和支出责任相适应的原则，佳木斯市建立健全了责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制，增加了对城市管理执法人员、装备、技术等方面的资金投入，实行经费一次下放到位，保障了执法工作需要。为了解除城管工作人员的后顾之忧，将市、区两级城管执法部门的8个机构254名人员纳入了财政预算内管理，并保持下放人员的待遇不变。此外，佳木斯市每年向城管执法分局划拨办公经费1400万元左右，用于执法人员开支，执法办公经费以及添置更新执法车辆、执法装备等。同时，每年还划拨专项经费7000余万元，用于道路设施维护、园林绿化、清运冰雪等城市管理工作。从而充分调动了各级城市管理部门和人员的积极性，保障了城管综合执法工作顺利开展。
几点体会
城管综合执法体制改革是一项复杂的系统工程，作为基层机构编制部门应充分认识城管综合执法体制改革工作的重要意义，要设计好、保障好、服务好城管综合执法体制改革工作，确保改革工作顺利实施，取得实实在在的成效。
一、应破解体制障碍，夯实依法行政基础
一是及时立法，提供法制保障。目前来看，没有专门立法是困扰城管执法的最大问题。在城管实际执法过程中，更多的是依靠环卫、规划、土地、建设、工商等部门规章去执法。而这些部门规章对于城管的身份定位、权力界限、责任义务等都没有明确规定，这也是执法问题不断的主要原因。另外，城管在政府职能部门中处于什么样的位置，享有哪些权利，承担哪些责任和义务，也需要法律明确。因此，应抓紧出台城管工作的各项法律法规，制定有关工作制度，明确执法工作的资格和地位，为城市管理工作提供必要的法律依据和法律支撑，确保依法行政。
二是纳入政府序列，提升工作站位。应切实将城市管理综合执法机构纳入政府序列，其所需的经费列入政府全额财政预算，不以收费、罚没收入作为经费来源。工作中，佳木斯市按照精简统一效能的原则，以政府机构改革为契机，在市级成立了城市管理综合执法局，列入市政府序列；在城区成立了城市管理综合执法局，列入区政府序列。站位的提升，有利于城管部门更好地开展执法工作。
三是明确行政执法主体，规范执法行为。推进城管综合执法改革，必须要坚持依法行政这一总原则。佳木斯市按照“规范执法主体，除有合法性依据外，不得擅自将行政执法职能授权或者委托事业单位行使”的要求，以在各城区组建城市管理行政执法局为契机，将各城区原来由区城市管理行政执法分局（事业单位）行使的管理权、执法权等职责划入区城市管理综合执法局，解决了以往存在的行政执法主体不合理、不合法的问题。并将各区城市管理行政执法分局（事业单位）更名为城市管理服务大队协助区城市管理综合执法局开展辅助性工作。
二、应理顺职责边界，探索有序推进执法模式
从城市管理内在规律及其要求看，城市管理必须以系统管理的思维，应坚持权责匹配的原则，建立“条块结合”的管理模式，实施综合管理。
一是从纵向上，市、区职责分清。要厘清市、区两级城管执法部门之间的职责边界，减少执法层级，形成上层统筹协调、下级具体落实的机制。即市级部门重点负责监督、指导、考核，区级部门应强化落实属地原则，重点负责量多、面广，涉及市民生产生活较多的城市管理、执法工作。工作中，佳木斯市通过划清市、区两级城管执法职责，建立专业执法队伍，杜绝了以往的重复检查和处罚，大大减少了检查频次，降低了执法成本，减轻了商家迎检负担，“你方唱罢我登场”的执法问题得到了有效解决，企业、商家能够把更多精力放在自身发展上，城市管理环境和经济发展环境进一步优化，促进了社会和谐稳定，助推了地方经济发展。
二是从横向上，与其他部门职责分清。要厘清城管综合执法局与同级政府其他职能部门的职责边界，明确各部门的执法权限和范围，明确实行综合执法的范围，更好地推进综合执法和跨部门执法，整合队伍，实现有序执法。实践证明，佳木斯市通过将不同部门下设职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍，集中行使执法权，大幅减少了市县（区）执法队伍种类，以往的“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”、“街路清扫与绿带、绿地清扫不同步，职责不清，几家推诿扯皮”，“园林植树、市政维修道路产生垃圾与环卫部门相互指责”等现象从根本上得到了解决。
三、应在机构编制上强化保障，有效提升综合执法效能
当前城市管理综合执法体制改革工作任务繁重，应在机构编制上加大保障力度，不断提升综合执法效能。
一是强化机构保障。鉴于基层城管执法工作量大、面广，而行政编制数量有限这一实情，在将基层城市管理综合执法局纳入政府序列的基础上，通过组建适合基层执法工作需要的事业机构，辅助城市管理综合执法局开展服务性工作，实现执法、管理和服务的有机结合，进一步提升执法服务效能。
二是强化编制保障。在编制分配上向基层执法部门、执法一线倾斜，要坚持以部门调剂为主做好编制分配的加法，以先进科技手段管理做好编制分配的减法，进一步优化编制资源配置，实现编制使用效率最大化。
三是强化人员保障。应适度提高一线执法人员的比例，将原则性强、业务能力强、年富力强、责任心强的执法工作人员充实到一线，进一步壮大基层执法力量。加强业务技能培训，通过强化考评、强化培训、强化学习，不断提高执法人员综合素质。应规范队伍管理，牢固树立“立法为公、执法为民”的理念，切实提高执法队伍的整体水平。
四、应搞好工作衔接，扎实有效推进改革
重点是做到四个到位：
一是职责划分到位。应明确市城管局与区城管局以及市级相关职能部门的职责权限，细化分局、大队、中队以及各岗位之间的职责分工，完善管理职能，从而有利于调动社会各界共同参与城市管理工作积极性，编织全覆盖管理网络。
二是待遇落实到位。应解决执法人员编制问题，确保各区城管人员全员到岗。同时应解决城管工资待遇问题，适当提高城管队员、协管员的工资待遇，激发工作积极性。
三是制度落实到位。应狠抓制度建设，建立定时间、定标准、定职责、定任务、定奖惩“五定”机制，建立健全调查研究、日常管理、监督检查、考核奖惩等制度，确保各项工作有序推进，实现规范化管理。
四是业务提升到位。应狠抓执法队伍自身建设，深入开展“内强素质，外树形象”活动，强化业务学习，加大对新业务、新人员、新规范的培训力度，定期组织学习考试，不断提高城管队伍业务素质，逐步实现言谈举止规范化、业务工作专业化、执法程序法定化，打造城管队伍规范化建设品牌，提高城管队伍依法行政水平。